В Саратове сложилась занимательная ситуация с формированием структуры муниципальных органов власти. Если попытаться определить то, что у нас есть, то любой законник упадет в обморок. У нас мэр в одном лице совмещает и представительские функции главы муниципального образования, и финансово-распорядительные функции должностного лица, и даже контрольные функции, как глава представительного органа. При этом избирается он из состава городской думы, абсолютно никому не подконтролен и при желании (а в его отсутствии сомневаться не приходится) может творить все, что захочет. Надо бы по-иному. Но как? Этот вопрос уже пару месяцев мусолят депутаты, так и не придя к единому мнению, собираются привлекать общественность, которая пока не демонстрирует особой активности. Так в чем, собственно, суть дела?

СУТЬ ДЕЛА

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года предусматривает несколько моделей управления в муниципальных образованиях. Оговоримся только, что согласно статье 34 закона в структуре органов МСУ обязательно наличие представительного органа, главы МО и местной администрации, а вот в том, как они будут формироваться и взаимодействовать друг с другом, возможны варианты.

Вариант первый: глава МО избирается на всеобщих муниципальных выборах и возглавляет представительный орган, в нашем случае городскую думу; а глава администрации нанимается по контракту конкурсной комиссией, которая на 2/3 сформирована из представителей городской думы, а на 1/3 – из областной думы.

Вариант второй: глава МО избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, а городская дума сама избирает из своего состава председателя.

Вариант третий: глава МО избирается из состава представительного органа и является его председателем, глава же администрации аналогично первому варианту нанимается на работу конкурсной комиссией, сформированной из депутатов областной и городской думы, по представлению губернатора.

Большая часть депутатов во главе с секретарем думы Игорем Захаровым, участвовавших в заседаниях рабочих групп комиссии по местному самоуправлению, склоняются ко второму варианту. Это не удивительно, учитывая что в думе сегодня сложилось промэрское большинство, а второй вариант предусматривает четкое разделение власти, где мэр – сильная самостоятельная фигура, принимающая решения без оглядки на думу и практически ей не подконтрольная.

Третий вариант отстаивает председатель комиссии Виктор Марков, по нему роль городской думы существенно возрастает, ведь она сможет не только влиять на выбор мэра, но и в определенной степени контролировать его действия, так же, как и действия наемного главы администрации. Аргументация Маркова такова: «После мартовских губернаторских выборов новый губернатор захочет влиять каким-то образом на ситуацию в городе, оставить 1/3 области вне поля зрения нормальный губернатор себе позволить не может. В облдуме около 10 депутатов от города, и лишить облдуму возможности принять участие в формировании власти в областном центре тоже было бы неправильно. И, наконец, городские депутаты, избранные непосредственно населением Саратова, имеют преимущество в доступе к формированию власти в городе. Сегодня вы не найдете ни одного регионального центра, где бы мэр не ссорился с губернатором. Мне кажется, что данная схема поможет, ну не избавиться от этих конфликтов, они объективно будут, но как-то их смягчить. Чтобы не было такого, как сегодня, когда губернатор говорит: «А это вы выбрали мэра, вы и отвечайте за все, я тут ни при чем». Также если городские депутаты не будут иметь отношения к избранию мэра, то впоследствии это может привести к конфронтации его с ними в представительном органе».

ИСТОРИЯ ВОПРОСА

Что характерно: мы никогда не тяготели к прямым выборам глав МО. Из 41 муниципального образования области в 1995 году, когда был принят закон «Об общих принципах организации МСУ в РФ» и формировались муниципальные органы власти, прямые выборы главы были предусмотрены в уставах всего 9 МО (одобрены на референдумах и утверждены Советами МО). По закону нормы, принятые на референдуме, могут быть изменены только вследствие другого референдума, но в ряде МО депутаты пошли на изменение схемы выборов и провели в уставы положение о выборе главы из своих рядов, проигнорировав волеизъявление народа. К декабрю 2000 года – муниципальным выборам – напрямую своих глав выбирали только в Балаковском МО.

В соседних областях, например в Воронежской, напротив, на этапе принятия районных (городских) уставов около 60% МО ввели норму о прямых выборах своих глав. Впоследствии положения уставов также скорректировали – «прямые выборы» заменили «избранием из числа депутатов». Обычная практика: запись об институте прямых выборов глав оставалась в уставе, но «из-за отсутствия средств на проведение внеочередных выборов» проведение голосования откладывались до следующих очередных выборов. К такому хитромудрому способу соседей заставил прибегнуть печальный опыт последних муниципальных выборов: из 33 глав районных администраций 19 решились на всенародные выборы. В итоге был переизбран только 1 (!) руководитель.

И еще об опыте. Я потому уделяю ему так много места, что учиться лучше все-таки на чужом, о чем сами депутаты не раз заявляли. Вот и посмотрим на сей раз на соседей дальних – муниципальное образование города Магнитогорска. В состав должностных лиц МСУ помимо главы города и председателя городского Собрания они включили Управляющего администрацией города (см. варианты 1 и 3 наших думцев). Что такое Управляющий администрацией города? Это должностное лицо, работающее по трудовому договору, которое назначается городским Собранием по представлению главы города. Управляющий руководит администрацией города на принципах единоначалия и несет ответственность за результаты деятельности этого органа. К полномочиям главы города отнесены полномочия представительского характера, к тому же глава города введен в городское Собрание с правом решающего голоса.

Чем хороша подобная структура? Во-первых, тем, что управляет муниципальным хозяйством при таком раскладе руководитель-профессионал (в условиях его найма оговорено гражданство РФ, высшее образование и опыт работы на руководящих должностях не менее пяти лет). Во-вторых, контроль за деятельностью должностных лиц МСУ, который осуществляет представительный орган, будет более эффективным, если должностное лицо будет назначено городским Собранием, и Собрание будет вправе применить к нему и поощрение, и дисциплинарное взыскание.

РАССУЖДАЕМ

Согласно федеральному закону, глава МО избирается на муниципальных выборах или представительным органом МО (думой) из своего состава. В варианте со всеобщими выборами сразу встает финансовый вопрос – лишние пару миллионов рублей на них из городской казны надо еще найти. Единственный плюс – всенародное голосование, если сегодня это можно назвать плюсом.

Если избранный глава города совмещает представительские функции с должностью главы администрации, то результат вряд ли будет хорошим. В представительских функциях ничего сложного нет (должность а-ля английская королева), а вот достойно исполнить роль главы администрации, главного менеджера города, сможет только хороший управленец. То, что жители города выберут именно профессионала, а не пламенного трибуна, гарантий нет.

Другой вариант – разделение полномочий, когда глава МО избирается на муниципальных выборах и является председателем Думы, здесь он впрямую будет заниматься тем, чем должен заниматься выборный представитель населения. Единственная проблема – у избирателей сегодня настолько низок интерес к выборам, что говорить о всеобщем объективном выборе не приходится.

Если говорить о третьем варианте, когда глава МО избирается из числа депутатов, возглавляет представительный орган, а администрацией руководит управленец, то здесь два явных преимущества: кроме экономии бюджетных средств на проведении выборов, эта процедура поднимет статус депутата городской Думы. Если из состава представительного органа будет избираться глава города, то для каждого кандидата в депутаты городской Думы это будет очень важно и ответственно, причем избиратель будет понимать, что, выбирая своего представителя в Думу, он выбирает, возможно, будущего мэра. А на разговоры о выборе мэра из небольшой группы депутатов есть простой ответ: эту группу депутатов избирали всеобщим народным голосованием, что дает им право осуществлять свой собственный выбор, руководствуясь интересами города.

МЫ СЧИТАЛИ, НАШИ ПАЛЬЧИКИ УСТАЛИ

Еще один дискуссионный вопрос: количество депутатов представительного органа и срок действия их полномочий. По действующему сегодня Уставу у нас 31 депутат, которые избираются на 5 лет. Что касается срока, то практически все депутаты высказываются однозначно: 5 лет оставить. Одно время в думе обсуждалось предложение подстроиться под губернаторский и президентский цикл и избираться также на 4 года, но потом депутаты эту идею похоронили. Разве за 4 года успеешь что-либо путное для города сделать? Вот за 5 лет... Мнение большинства выразил депутат Мальков: «5 лет – это то что надо. Зачем нам равняться на президента? Да и население этот срок поддерживает, зачем им чаще ходить на выборы?»

В общем, можно считать, что со сроками депутаты определились, а по поводу количества все еще ведутся дискуссии. Кстати, опыт других городов показал, что значительное увеличение (в 2 раза и более) количества городских депутатов ни к чему хорошему не привело. Скажем, в Волгограде, где вместо 24 депутатов должны были избрать 48, просто не смогли собрать кворума, так как был избран всего 31 депутат. Аналогичная ситуация в Самаре закончилась многочисленными судебными исками, многие из которых тянутся до сих пор. Если удвоить количество депутатов в Саратове, то, во-первых, вряд ли 62 человека смогут плодотворно работать и регулярно собираться в количестве, достаточном для принятия решений, а во-вторых, сомнительно, что они вообще будут избраны, учитывая весьма небольшую активность населения на муниципальных выборах.

Секретарь городской думы Игорь Захаров считает, что оптимальным было бы число 35-41 человек. Почему именно 35? Пролагаю, что нарезать еще 4 округа к имеющимся 31 не так уж сложно. Цифра 41 возникла, очевидно, из других соображений. Согласно новому закону о МСУ работать в представительном органе на постоянной основе может не более 10% от общего числа депутатов. От 41 депутата это 4-5 человек, один из которых станет секретарем думы, остальные возглавят постоянные комитеты. Практика показала, что по крайней мере один депутат должен обязательно работать в комитете на постоянной основе, это позволит ему вникнуть во все тонкости подведомственных вопросов и грамотно осветить их остальным.

Наблюдатели склоняются к мысли, что возобладает тот проект устава, за который лучшим образом будет организована пропагандистская кампания. Тем не менее в начале сентября должны пройти общественные слушания по этому вопросу. Депутаты считают, что без мнения общественности им такое важное решение принять будет сложно.

Опубликовано: «Новые времена в Саратове», № 35 (97), 10-16 сентября 2004 г.