С момента создания Экспертного Клуба при губернаторе Саратовской области Павле Ипатове прошло не так много времени, но он уже зарекомендовал себя в качестве переговорной и дискуссионной площадки как для выработки долгосрочных стратегий развития региона, так и решения наиболее актуальных вопросов, не терпящих отлагательств. В понедельник состоялось третье заседание Клуба на тему «Бюджетная стратегия Саратовской области: социальные обязательства и экономическое развитие». Руководители органов государственной власти, депутаты Саратовской областной Думы, представители общественно-политических организаций, науки и образования, средств массовой информации обсудили приоритеты бюджетной политики региона, определив в экспертном кругу пути достижения баланса между затратами на социальную политику и инвестициями в модернизационное развитие области.

Бюджет Саратовской области с 2005 года имеет ярко выраженный социальный характер. Доля расходов на соцсферу с учетом межбюджетных трансфертов социальной направленности в региональном бюджете шесть лет назад составляла 58,4%. В бюджетном плане области на 2011 год социальные расходы занимают уже 72,7%. Эти цифры подтверждают ориентацию государственной власти на повышение качества жизни и социальной защищенности граждан. Однако нельзя не учитывать существенные риски для экономики области и ее модернизационного развития, коими являются высокая инфляция, снижение темпов экономического роста и дефицит бюджета. Потому эксперты говорили об изменении подходов к работе в социальной сфере. Зампред областного правительства Дмитрий Федотов наглядно доказал преимущество адресного подхода к предоставлению льгот перед «механическим», по категориям граждан: за 5 лет объем субсидий на ЖКУ увеличился менее чем на 50%, тогда как льготы, например, по транспорту выросли более чем в 10 раз.

В перспективе необходимо обеспечить сохранение достигнутого уровня и дальнейшее улучшение качества жизни населения области в сочетании с постепенным снижением бремени, которое накладывается социальными обязательствами на региональный бюджет. Важно подчеркнуть, что речь идет о снижении доли «социалки» в общей структуре расходов – это возможно за счет повышения общего уровня доходов, что позволит направлять больше средств на решение инвестиционных задач.

Кто-то из присутствующих на заседании Клуба воспринял этот посыл, как стремление области секвестировать ряд расходов, связанных с соцсферой. Но зампред облправительства Алексей Щербаков несколько раз повторил, что все социальные обязательства областной бюджет выполнит в полном объеме. Но предостерег от новых обязательств – и без того напряженный бюджет региона их не потянет. При этом не учитывать общие тенденции развития экономики и определенные риски было бы, по меньшей мере, недальновидно. О чем и говорили в своих докладах советник губернатора в сфере модернизации, инновационного и социо-культурного развития Андрей Кондратьев и председатель Правления межрегионального общественного фонда «Либеральная инициатива», лидер саратовского «Яблока» Дмитрий Коннычев. С материалами заседания можно познакомиться на сайте Экспертного клуба – http://expert64.ru.

Состояние региона – это окно возможностей»

Андрей Кондратьев, советник губернатора в сфере модернизации, инновационного и социо-культурного развития Саратовской области:

– Оптимальный баланс взаимных обязательств – это фундамент сотрудничества граждан и власти, основа всех планов, проектов и амбиций как общества, так и государства. Выглядит это следующим образом – во-первых, государству или государственной власти любого уровня в лице его граждан необходим вменяемый, адекватный партнер. Во-вторых, государство на каждом уровне власти должно иметь бюджетные планы и обязательства, ведущие к развитию, но не к разрушению себя как системы.

Перераспределение полномочий между различными уровнями бюджета – федеральным, региональным, муниципальным («дали полномочия – не дали денег», «забрали деньги, оставив нагрузку» и т.п.) – не должно искусственно порождать проблемы бюджетной необеспеченности. Здесь большой потенциал работы для депутатского корпуса различных уровней. Они должны решить вопрос синхронности и последовательности реализации государственной политики «по вертикали».

При всех сложностях и проблемах есть смысл оценить текущее состояние развития региона как некое окно возможностей. Сегодня недостаточная, но очень необходимая реабилитация населения частично осуществлена, частично запущена и развивается, а негативное воздействие от финансово-экономического кризиса удалось нивелировать осмысленной государственной политикой. При этом удалось не растерять некоторый запас прочности, предсказуемости, стабильной управляемости. Целесообразно использовать все имеющиеся в обществе ресурсы и консолидировать их для выработки и качественной реализации долгосрочных проектов в рамках комплексного развития региона.

Чем больше категорий населения мы охватываем «механическим подходом», тем меньше адресности»

Дмитрий Федотов, заместитель председателя правительства области:

– Когда мы анализировали изменения социальных обязательств и бюджета в целом, то пришли к следующим выводам. Понятно, что доходы бюджета растут медленнее, чем социальные обязательства. Но этому есть причины. Кроме того, если мы посмотрим на социальные обязательства государства с позиции непосредственных льгот, субсидий и выплат, то их рост зачастую опережает и инфляцию, и рост тарифов на коммунальные услуги. Количество выплат у нас год от года возрастало, охватывая все более и более широкие категории населения. С одной стороны, это хорошо. С другой – чем больше мы охватываем категорий населения таким «механическим подходом», тем меньше мы достигаем главной цели социальной политики – адресности.

Мы сейчас берем, условно говоря, масло, намазываем его на хлеб тонким слоем – и тем, кому надо, и тем, кому не надо. При этом, кому надо – не хватает, а кому не надо – тоже получают, хотя вполне могут и обойтись. Но главная задача-то наша – это помочь тем, кто действительно нуждается. Я понимаю, что в 1990-е годы это была правильная политика. Нуждались практически все. Но сейчас, с учетом того, что ситуация несколько меняется, нам надо совершенно по-другому подходить к социальной политике, добиваясь ее полной адресности. Это первое.

И второе: у нас много льгот, субсидий и выплат. Когда человек имеет право и хочет их получить, он вынужден собирать огромное количество документов в совершенно разных инстанциях. Он ходит туда, берет справку оттуда, за эти 100 рублей надо куда-то сходить, чтобы 300 рублей получить. В конечном счете, вместо того, чтобы улучшать свою жизнь, искать работу, еще что-то делать, он тратит жизнь на то, что собирает бумаги для пособия. Если эти социальные выплаты государства определенным образом структурировать и применить принцип «одного окна», то, наверное, это значительно облегчило бы людям жизнь. Мы бы и адресность повысили, и целевую направленность этих денег, и людям бы жизнь облегчили. Я думаю, если мы говорим о развитии социальной политики, то надо именно этим путем идти.

«Либеральный взгляд на бюджет: стабилизация или развитие?»

Дмитрий Коннычев, председатель правления межрегионального общественного фонда «Либеральная инициатива»:

– У нас очень трудный бюджет. Подход организаторов сегодняшнего круглого стола стоит в вопросе, что с этим делать. Напрашивается идея секвестра. Секвестирование, вообще, классная штука, дает быстрый эффект. Но секвестирование возможно не для всех статей, а по статьям социальных расходов это вообще будет сделать колоссально трудно.

Есть второй вариант решения бюджетных проблем 2011 года – это рост налоговой базы. Очень эффективно, но придется долго ждать, пока инвестиции придут, пока они отобьются налогами – 3-5 лет.

Две идеи – механизма нет. Правительство предлагает постепенное снижение бремени, которое накладывается социальными обязательствами на региональный бюджет; и второе – повышение эффективности уже существующих социальных расходов бюджета, развитие внебюджетных механизмов. Я считаю, что обе меры оправданны, причем вторая оправдана в любых измерениях, а вот первая – не всегда. Постепенное снижение бремени, на мой взгляд, возможно в нынешних социально-политических условиях только в виде снижения доли затрат на «социальные» статьи.

Остановлюсь на этой второй мере – повышение эффективности и развитие внебюджетных механизмов. Надо отметить, что социальные мандаты разных видов обладают определенной «слепотой» при массовом применении. Вот, мы раздаем льготы, и пользуются ими часто те, кто мог бы и не пользоваться.

И здесь две совершенно понятных технологических истории. Первая – это система госзаданий для негосударственных организаций, модные слова – «развитие частно-государственного партнерства». И второе – создание государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций.

Что такое госзадание некоммерческим организациям? Условно: мы тратим 3 рубля государственных средств, оказываем, какую-либо услугу, недовольные этой услугой покупают альтернативную негосударственную услугу. В здравоохранении все понятно: идем в частный центр и платим 5 рублей. Но если мы все равно будем поддерживать инфраструктуру, то какие-то деньги будем тратить, а услуга все равно не оказывается. Вариант такой: если мы доплачиваем за некое задание (это применимо и к образованию, спорту, культуре), то будем тратить не 3 рубля, а на 1 рубль больше, на дофинансирование. Человек покупает услугу уже за 4 рубля. Здесь экономия понятна. Если мы вводим некий спектр, перенаправляя в него 30% населения, то мы имеем возможность в этих масштабах сэкономить.

«Что касается доходной части – без федерального центра не обойтись»

Владимир Мешков, директор филиала ТНК-BP Поволжье в Саратове:

– Я думаю, что касается доходной части бюджета, то без федерального центра не обойтись. Ведь полномочия постоянно передаются с федерального на областной уровень, а налоги остаются у федерации, особенно легко собираемые. Я имею в виду налог на добычу полезных ископаемых, те же злополучные акцизы, которые с 1 января резко повышены. Они же платятся из карманов людей, все это переносится на стоимость горюче-смазочных материалов. И кто больше ездит, тот больше платит. Это будет касаться и нашего пассажирского транспорта. Было время, когда и у нас ряд районов, благодаря отчислениям от налога на добычу полезных ископаемых, были районами-донорами. Сейчас, к сожалению, и Перелюбский, и Советский район – ходят с протянутой рукой.

Что касается акцизов, назову вам две цифры. В прошлом году мы заплатили акцизов на 3,3 миллиарда. На будущий год в плане стоит 5,6 миллиардов рублей. Что касается налоговых отчислений в консолидированный бюджет области, то туда идет чуть более 10% от удельного веса всех налогов. Я понимаю, что это не такой простой вопрос. И не зря, видимо, Алексей Кудрин (министр финансов России – ред.) говорит, что наиболее собираемые налоги – они, по сути дела, являются статьями федеральными. Но без этого мы сейчас не продвинимся никуда, поскольку тут или по живому резать, или доходную часть увеличивать.

Как ее увеличивать, поскольку она действительно растет резко, но не в сторону увеличений отчислений в консолидированный бюджет области? Я со многими говорил, похожая ситуация во всех субъектах, но в Тюмени, в Ханты-Мансийске, в Оренбурге она не так чувствуется, поскольку там все-таки иные цифры и иные объемы. Хотя вот оренбургский бюджет, он, по-моему, примерно, как и наш, только там вклад нефтегазовых доходов более значительный – порядка 30% от бюджета. У нас он меньше. Поэтому, может быть, стоит поставить вопросы перед депутатами Государственной Думы, перед правительством страны? Иного выхода в ближайшее время не будет.

«Структура социальных расходов областного бюджета»

Владимир Чернышев, министр социального развития Саратовской области:

– Социальная политика в отношении наиболее уязвимых категорий населения – пожилых граждан, инвалидов – формируется в первую очередь, через пенсионную систему. Объем пенсионных выплат в 2011 году составит более 71 миллиарда рублей – это больше, чем бюджет Саратовской области. Поддержание качества жизни, поддержание доходов граждан осуществляется через систему федерального и областного законодательства.

С 2005 года общий объем мер социальной поддержки, которые реализуются через наше министерство, возрос практически в 19 раз. Хотелось бы обратить внимание, что за этот период достаточно стабильно росли реальные денежные доходы населения, опережающими темпами росло и пенсионное обеспечение граждан по сравнению с ростом доходов населения. Структура расходов на социальную поддержку значительно смещена в сторону поддержки граждан старшего поколения. Расходы на граждан старшего поколения почти в 4 раза превышают общие расходы на социальную поддержку отдельных семей с детьми, малообеспеченных семей и так далее. Поэтому для нас исключительно важно мнение экспертного сообщества об адекватности или недостаточности наоборот таких объемов социальной поддержки,

Меры социальной поддержки семей с детьми, на наш взгляд, не носят сколько-либо выраженного характера социальных инвестиций, стимулирующих развитие семьи. При этом необходимо отмечать, что в соответствии с действующим законодательством, мы сейчас выплачиваем до 16 видов различных очень маленьких пособий разным категориям семей. И в связи с этим действительно возникает огромное количество технических проблем не только у нас, но в первую очередь у самих граждан.

Кроме того, что социальная поддержка населения осуществляется через систему различных учреждений, оказывающих социальные услуги. И понятно, что при существующем размере общих затрат на социальную поддержку населения рост социальных обязательств неизбежно приводит к снижению затрат на сеть учреждений, оказывающих социальные услуги, в которых население также нуждается.

Вот почему я согласен, что решение проблемы кроется не в снижении затрат, а в развитии социального заказа и системы автономных учреждений, в привлечении внебюджетных средств для реализации социальной политики. К сожалению, пока заметного влияния в общем объеме социальных услуг со стороны внебюджетного сектора мы не видим.